根据1948年美国援华法案成立的农复会，早期被美国政府设计为只接受经合署署长领导的“超级机构”，与当局关系颇为疏离。迁台以后，由于美国政府一度打算放弃台湾，美国在台机构大幅收缩，农复会和经合分署合署办公，农复会美方委员穆懿尔兼管两大美援经济部门，农复会以其在农村建设领域的独特经验，慢慢的变成为美国援外机构的一种特殊模式，农复会在美援机构中的地位上升，开始拥有较大的自主性。与此同时，农复会与当局的关系由疏离转向密切，尤其是朝鲜战争爆发后，随着美援的恢复，农复会在办理自身业务之余，开始参与台湾经济政策的策划。在台湾方面委员及技术人员的积极配合下，农复会慢慢的变多地承接政府委办的业务，有意融入当局的行政体系。1953年7月“行政院经济安定委员会”改组成立，当局将农复会纳入主管农林渔牧及水利事宜的第四组，成为第四组的执掌者和相关农林政策的主要执行部门，农复会逐渐承担起台湾地区农林主管机关的部分职能。
根据1948年美国援华法案成立的中国农村复兴联合委员会（简称农复会，JCRR），是一个美国与当局互派农业专家组成的联合机构。成立之初，农复会是只接受经济合作总署（Economic Cooperation Administration，ECA）署长领导、位于当局之上的“超级机构”， 与当局的关系颇为疏离。迁台后，农复会不仅充当了美援驻台农业小组的角色，也承担起当局“农业部”的功能，犹如台湾的“超级农业部”。农复会后来被改组为“行政院农业发展委员会”（简称“农发会”），继而改组为“行政院农业委员会”（简称“农委会”），正式成为台湾当局的农林主管机关，并延续至今。农复会如何在迁台后发展为隐形的农林主管机关？其与当局的关系发生了怎样的转变？对此，以往研究未予关注。本文依据相关档案，梳理迁台前后农复会与当局的关系演变，重点展现农复会内部“中”美方人员之间、农复会与美国政府以及当局之间关系的微妙之处，从而了解迁台前后农复会角色定位的转变，以及这种转变对台湾农业与农村发展道路的可能影响。由于农复会是美援支持下的机构，迁台初期又一度是唯一持续运作的经援机构 ，对这段历史进行梳理，也可进一步了解迁台初期美援的详细情况，从而丰富对该时期美台经济关系的研究。
1948年4月，美国国会通过援华法案，其中第407条规定，美国国务卿在征得经合署署长同意后，可以与国民政府签订协定，成立中国农村复兴联合委员会，由中美两国政府任命5名专家为委员。委员会在经合署署长指导与管理之下，拟订中国农村区域的复兴方案，以不超过经援总额（3.38亿美元）的10%，专门用于中国农村复兴建设。该条款是力主援助当局的众议院议员周以德（Walter Judd）等人提出的， 旨在应对美国国内对于援助当局的不同意见。因当时美国舆论对当局的腐败无能有颇多批评，反对政府再向当局提供大规模援助，美国国务院的态度也摇摆不定。为影响美国舆论和说服国务院支持援华，当局和一些亲蒋的美国人士曾运作平民教育家晏阳初到美国活动，通过宣传中国平民教育运动的成绩，增强美国社会对援华可行性和必要性的认同。经过数月的宣传活动，晏阳初及其平民教育运动在美国引起极大关注，并受到广泛赞扬。借着晏阳初的宣传声势，周以德等人在援华法案中专门列出名为“晏阳初计划”的农复会条款，旨在告诉美国民众：美国向占中国人口绝大多数的农民提供了援助。
从援华法案农复会特别条款的提出背景和主要内容来看，农复会在整个美援项目中较为特殊。作为美援的一部分，农复会与美国扶持当局、防止扩张的基本立场是一致的，但农复会项目突出反映了美国对于当局的不信任心理，所以在援华法案的规定中，农复会虽是中美两国联合机构，其指导管理权却直属经合署署长。关于这一点，在接下来协商农复会项目双边协定时，美国国务院和经合署极为坚持。1948年6月初，美方向当局提出了一份协定草案，当局的第一反应就是“该案内容似颇严厉”，有令当局沦为经合署署长赫夫曼（Paul G. Hoffman）傀儡之嫌。当局曾表示强烈反对，希望删去农复会必须在经合署署长指导和控制下的规定，同时增加诸如“农复会的决定应经中国政府核可”的规定，确保当局对于农复会有干预的权力。
对于当局的意见，美驻华大使司徒雷登（J. Leighton Stuart）和新上任的经合署中国分署署长赖普汉（Roger D. Lapham）均表示同情和理解，建议国务院和经合署对相关条出修改。经过多方沟通，国务院和经合署同意了当局的部分要求，删除了有关农复会须接受经合署署长直接领导的条文，但重申了援华法案第407条相关规定的法律上的约束力。至于当局的权力要求，体现于第四条，“关于委员会之任何决定，如委员会或其主席经征获中国委员之同意，认为必要时，在执行之前，应先得中国政府之核可。” 上述修改并未改变农复会直接受经合署监管的基本定位，当局除了透过中方委员间接发挥影响力之外，很难真正插手农复会事务。
1948年8月5日，中美两国政府就成立农复会一事在南京正式签约换文，并于不久后公布了委员人选。三名中方委员分别是蒋梦麟、晏阳初和沈宗瀚，并以蒋梦麟为主任委员。蒋梦麟出身教育学界，曾任行政院秘书长，还曾在红十字会、善后事业保管委员会等机构任职，在中美两国政界都有一定影响力。另据曾任农复会秘书长的蒋彦士回忆，蒋梦麟的任命缘于时任行政院副院长翁文灏的推荐 ，结合农复会机构设立的法律规定，蒋梦麟的任命应被国民政府视为在农复会发挥影响力的关键。至于晏阳初的任命则是必然的，因农复会项目出台与他直接相关。沈宗瀚主持中央农业实验所（简称“中农所”）所务多年，算是国民政府农林部门的代表。两名美国委员中，穆懿尔是美国农业部的代表，曾在山西铭贤学校主持农科10余年，拥有丰富的在华工作经历，援华法案通过后，穆懿尔代表农业部参加经合署中国分署的工作，是中国分署首批来华的人员之一。与此同时，穆懿尔与中国农业界关系紧密，和留美农业专家沈宗瀚更是私交甚笃。另一名美国委员贝克（John Earl Baker）曾任华洋义赈会总干事及国民政府铁道部顾问。
1948年10月1日，农复会在南京召开第一次委员会议，农复会正式成立。按照前述有关规定法律的规定，农复会在经合署署长监督下工作，该委员会的美籍委员和其他美籍工作人员的人事关系均隶属经合署。就行政层级而言，农复会直属经合总署，与经合署中国分署是平级机构，但在实际运作中，经合署署长的监管权由中国分署署长执行 ，因此农复会还直接受到经合署中国分署的监管。早在农复会正式成立前的9月20日，经合署就援华计划中的农村建设部分，向农复会做了详细建议，求农复会配合美援的总体目标，集中开展以下三个方面的工作：其一，增加外销农产品生产，增加国民政府外汇收入；其二，增加粮食作物生产，减少粮食进口，节约外汇；其三，试行可大范围推广的农村改良方案，改善农民经济与社会环境，具体工作包括粮食增产、土地改革、公民教育、乡村卫生、地方政府组织与管理能力提升等。经合署的上述建议，农复会虽未照单全收，但应该说在农复会早期，无论是其工作目标、方针政策，还是具体开展的农村复兴计划，都受计划书影响较大。
上述计划书还对农复会的组织与管理提出了建议，认为需要明确经合署和农复会之间的权责划分，确定农复会工作应遵循的程序。1948年10月14日，经合署援华小组组长克利夫兰（Harlan Cleveland）率经合署人员与农复会召开会议，讨论经合署和农复会之间的行政关系，重点审议通过了由经合总署草拟的“经济合作总署和中国农村复兴联合委员会之间关于确定双方管理责任范围的谅解备忘录”。从备忘录的内容来看，经合署主要围绕财务和人事对农复会来管理。如围绕经费问题，提出了详细的预算、核算、审计等财务程序要求，确保经合署了解农复会计划的实际内容以及经费的确切用途。人员任用方面，农复会的美方雇员人事关系隶属于经合署，薪金从农复会行政管理经费美元拨款中支出，中方雇员则按照经合署中国分署的人员聘用程序进行。
在制度性的安排之外，农复会成立初期，经合署及其中国分署还深度介入了农复会的计划定制与机构建设工作。1949年2月1日，经合署中国分署机构重组，撤销了农村复兴小组。在此之前，该署的格兰特（James P. Grant）就例行参加农复会的委员会议。由于农复会的决策多由5位委员在委员会议中磋商决定，因此该会议对农复会来说很重要。格兰特不仅参加会议，还代表经合署立场对农复会的事务发表意见，参与决策。如围绕农复会的援台计划，1949年3月，刚从台湾考察归来的主任委员蒋梦麟建议农复会在台湾开展工作，但格兰特以美国的对台政策还不明朗为由，反对立即在台湾推行大的计划。从1949年5月开始，格兰特还每周三次召集农复会各业务小组负责人举行执行小组会议，作为5人委员会与执行部门之间的沟通平台。1949年8月格兰特返美后，该会议的召集工作由农复会副执行长蒋彦士接手，从中也可看出该会议的重要性。经合署及其分署干预农复会最为极端的例子，恐怕是中国分署署长赖普汉曾意图改组农复会，要么将农复会变成完全是美国人的机构，要么由经合署直接接手农复会的业务，取消农复会。南京解放后，美国有意放弃当局，经合署收缩在中国的业务和机构，将农复会并入中国分署的想法一度差点付诸实施。这种极端情况的出现固然是美国对当局政策的折射，从中也可看出早期农复会岌岌可危的地位，自主性也相对欠缺。
在经合署深度干预农复会，对于援助当局又态度消极的情况下 ，农复会与当局之间的关系难免疏离。根据中美两国有关农复会的双边换文，当局能影响农复会决策的主要途径是中方委员，特别是主任委员蒋梦麟，但从农复会援台计划问题上他和格兰特的意见冲突能够准确的看出，在农复会的关键决策中，中方委员受制于美国的对华政策，受制于经合署的态度，其线月，广州即将解放，从南京迁到广州的农复会再次面临搬迁问题，围绕总部迁台湾还是四川，中方委员和美方委员及其背后的经合署也存在立场差异与分歧，蒋梦麟、晏阳初等中方委员主张迁川，以表达对当局的支持 ，但最终农复会总部还是迁去了台湾。
自农复会成立以来，当局忙于内战，政治经济一片混乱，根本无暇顾及农业建设，客观上也造成了农复会与其关系的疏离。根据援华法案和中美双方换文的有关法律法规，农复会与行政院美援运用委员会平级，直接受行政院院长节制，但从农复会成立到迁台前一年间，行政院院长几度易人，下属机构也大多跟着换血，与农业关系最为密切的农林部更于1949年4月被裁撤，缩编为经济部下属的农林署。农复会委员沈宗瀚一直兼任农林部下属的中农所所长一职，自1949年初开始，由于农林部行政混乱，该所所务颇为动荡。农林部裁撤后，沈宗瀚虽未辞去中农所所长职务，但他的工作重心显然在农复会，中农所很多重要的技术人员也都被他延揽进农复会，包括曾任农林部常务次长的钱天鹤、农业司司长马保之以及金阳镐、张宪秋、欧世璜、龚弼、汤惠荪、蒋彦士、刘廷蔚、朱海帆等人，中农所成为农复会农林技术人才的重要来源。
从行政院到农林部的行政混乱，无疑使农复会很难与其建立紧密的联系，农复会更多与少数开展农村复兴计划的地方政府直接合作。由于农复会以美援和美国政府为后盾，经费充裕，行政层级高，因此在计划推行中能得到地方政府的全力支持。迁台前农复会开展的比较大的农村复兴计划，包括四川第三行政区的平民教育运动和减租计划、湖南洞庭湖复堤计划、浙江杭州农业推广示范计划、福建龙岩土地改革计划以及广西等地的减租计划等，当地的军政长官均积极努力配合，农复会才决定开展相关计划。在与地方政府的关系中，农复会无疑处于主动、强势的地位。
由上可知，农复会成立初期虽名为中美合作机构，但一方面因为经合署的强势，另一方面因为政权中央主管部门的混乱，当局在农复会中基本上没有发言权，农复会更多反映经合署的意志，是一个当局很难插手的“超级机构”，与当局的关系颇为疏离。
1948年底，由于战线逼近南京，农复会南迁广州。局势的动荡直接影响农复会工作的开展，有些地区的农村复兴计划因战局进展太快，尚未开始或进行到中途就必须中止。当局在国共内战中节节败退，也让美国对其日益丧失信心，美援政策更趋消极，进而影响到农复会的处境。
1949年4月24日，南京解放，经合署自此逐步收缩在华机构和业务。该署1948年底共有美籍人员89名，非美籍人员355名 ，到6月底，美籍人员减少到不足20人，其中还包括留在香港和东京负责“收尾”工作的人员。除了农复会项目，经合署预备逐渐结束在大陆的各项业务，此后只在台湾接着来进行。1949年8月，农复会将总部搬到台北，主任委员蒋梦麟和美籍委员穆懿尔率领大部分工作人员迁台，另有部分工作人员迁往成都的办事处，继续在四川和广西等地开展减租等工作。1949年10月，四川即将解放，农复会迁川人员也撤退到台湾，农复会在大陆的工作基本结束，此后专注于台湾的农村工作。
在颠沛动荡中，经合署曾试图将农复会并入中国分署，待农复会在大陆的工作结束后将其撤销，为此，经合署在7月6日宣布穆懿尔为经合署农村复兴项目代表，并为其从华盛顿派遣了两名财务顾问，协助其工作。1949年底，四川等地也获解放后，残存的政权正式迁台，美国政府对当局彻底失望之余，“托管”台湾的图谋未能成功，为避免继续卷入中国内战，美国不愿冒武力干涉台湾的风险，决定放弃台湾 ，包括经合分署在内的美国在台机构纷纷撤离，农复会的美方人员也大幅度减少。1949年12月8日，穆懿尔以经合署代表的身份签署了一项行政命令，将农复会和经合分署合并办公，在尽可能保留两单位实体的同时，让有限的美籍工作人员同时肩负两个单位的职责。事实上，在美国恢复援助当局之前，除农复会开展的各项农村计划外，美国在台经援项目几乎完全停滞，美援政策和农复会处境的这一变化，使农复会和经合署及当局之间的关系也发生改变。
首先是和经合署的关系。美国决定放弃台湾后，农复会的处境无疑极为艰难，美国政府曾授权穆懿尔，可以视形势变化，随时关闭经合署驻台分署和农复会，尤其是1950年2月15日，1948年援华法案授权的美援资金到期，农复会解散的风险更大。2月16日，农复会对内部组织做了调整，蒋梦麟随即赴美，主任委员一职由穆懿尔代理。穆懿尔身负管理两个美援组织的重任，虽不得不做好随时撤离的准备，但早期经合署、特别是经合分署深度干预农复会日常工作的情形也不复出现。据时任农复会副执行长（相当于副秘书长）的蒋彦士回忆，农复会刚迁到台湾时，经合分署的领导人对穆懿尔很不礼貌 ，从侧面说明在两单位合署办公前，经合分署方面对农复会相对强势，这样的一种情况在穆懿尔兼掌分署之后自然不再存在。与此同时，农复会早期积累起来的农村建设经验，包括从土地改革、农民组织、乡村卫生、农田水利、农业技术等领域入手改良乡村，以及和当地政府与民间力量合作推行工作的方式，使农复会慢慢的变成为美国对外援助的一种特殊模式，对美国在欠发达地区推行农业援助项目无疑有参考价值。1950年2月，穆懿尔参加了前经合署中国分署副署长格里芬（Allen Griffin）率领的东南亚各国考察团，并向该使团报告了农复会的工作。不久后，美国国务院负责菲律宾和东南亚经济事务的肖恩（Charles Shohan）专员向国务院递交了一份备忘录，在该备忘录中，肖恩和经合署援华小组主任内森（John B. Nason）等人提出，在东南亚地区进行农业改良很重要，并将农复会视为美国农业援外的参考模式，只是考虑到当地人民的反帝倾向，农复会模式还不适合在东南亚地区推行。至美国改变对台政策、全面援助当局后，经合署对农复会给予了极高评价，表示要继续坚持农复会在提升农民地位和改进农业技术、农村信贷等领域的农村建设路线，当局必将成为美国援助下亚洲地区服务于农民的“好政府”典范。迁台初期经合分署人员的撤离，加上农复会逐渐确立起在美国援外计划中的独特地位，使早期经合署及其分署深度干预农复会运作的情形得到明显改善，美援恢复后，农复会与经合署驻台分署（1952年1月5日起改为美国共同安全总署“中国”分署）之间逐渐回到制度设计层面的平级关系，农复会主要是通过联席会议和个人接触机制，包括两名美方委员受邀参加分署的每周例会，分署署长则受邀参加农复会的会议等，与美国在台机构保持密切联系，扮演其“农业部队”的角色。
农复会迁台后，尤其是经合署人员大量撤出台湾后，农复会与当局之间的关系也有很大转变。作为经合署驻台分署和农复会的共同领导人，穆懿尔和前任分署长相比，对当局比较同情与友善。穆懿尔和亲蒋的国会议员周以德熟识，和周以德一样，比较同情当局。穆懿尔还和沈宗瀚私交很深，不仅接受了沈宗瀚尽可能维持农复会不解散的建议，还努力劝说美国政府恢复对当局的援助。另外，穆懿尔曾高度称赞陈诚是很具有合作性、关心台湾人民利益的领导人。穆懿尔的态度，使农复会从成立以来即附带的对当局的不信任心理及批评态度有所改变，更多与当局站到了同一战线。
由于农复会成为当时唯一的美援机构，高层对农复会也极为重视。蒋介石和陈诚即经常找沈宗瀚谈话，仔细地了解农复会的情况，并有所指示。在当时情境下，高层应有透过沈宗瀚了解美方动态的意图。因为最近一段时间的密切联系，沈宗瀚作为农业领域的代表，逐渐进入高层。1950年12月，蒋介石亲自下令，任命沈宗瀚为“中央”党部设计委员会委员，该委员会旨在党政协调，每周开会一次，进行政策的讨论设计。通过该委员会，农复会与党部及“中央”有关“部会”之间逐渐加深了了解，进而密切合作。在农复会发展成为当局隐形农林主管部门的过程中，这是重要的一步。
农复会迁台后，随着在台湾业务开展的增多，农复会与台湾省政府各有关部门也开始了密切合作。农复会的蒋梦麟、穆懿尔、沈宗瀚等委员曾在1949年2月下旬首次来台，考察在台湾开展农复会计划的可能性，当时陈诚主政台湾不久，为应对不断涌入的迁台人口，稳定经济，陈诚亟须发展农业，增加粮食生产，因此在和农复会交流时，陈诚及台湾省政府方面表达了希望农复会在化肥、水利建设等方面向台湾提供援助的强烈意愿，而农复会方面则建议陈诚在台湾推行土地改革和农民组织改组。陈诚和台湾省政当局按照农复会的建议与要求，接下来努力落实了三七五减租和农会改组事宜，但农复会的援台计划因经合署对台政策的不确定性而受阻，一直到1949年8月农复会总部迁台后，一些大的农村复兴计划才在台湾开展，尤其到1949年底以后，农复会的工作区域只剩下台湾一地，在台湾开展的计划进一步增多。农复会还围绕农业技术改良、土地改革、乡村卫生、美援物资分配等领域，协助台湾省政当局以及水利会、农会等民间组织开展相关业务。大量农村复兴计划的推行，需要农复会的各技术小组与相应的政府主管部门对接、合作，如水利组与台湾省水利局、土地组与地政局、肥料分配组与粮食局、农业生产组与农林厅等，随着相关业务的持续进行，农复会与台湾省政府各职能部门的关系逐渐建立，为农复会承担部分政府职能奠定了基础。
1950年6月，朝鲜战争爆发，美国改变对当局的政策，积极援助台湾。1951年10月，美国国会通过共同安全法，取代之前的援外法案，其中仅1952财政年度给予台湾的援助即达3亿美元。美援的恢复使败退台湾的当局获得喘息的机会，农复会也得以稳定下来，经合署不仅表示要坚定地支持农复会在台湾的农村复兴工作 ，而且取消了1948年援华法案中对农复会经费不超过经援总额10%的限制，农复会的经费更为充裕 ，开始考虑长期计划。伴随美援政策的改变，农复会与当局有关部门的联系进一步增多，并逐渐参与台湾经济政策的策划与执行，最终发展为当局编制外的一个“隐形政府机构”。
美国恢复援助台湾后，鉴于经济事务的重要性，负责经援事务的穆懿尔建议将当局较重要部门的主管官员召集到一起，定期开会，审议一切重要的经济和财政问题，美国驻台“使馆”、经济代表团的代表则作为观察员列席会议。财经小组成立的目的是，让美方监督经援的执行情况及军援、经援的协调事宜，重点监视当局在稳定经济方面的作为与状况。这背后反映出美国对当局的不信任心理，希望直接介入台湾的财经政策制定与执行，而当局因为对美援的依赖，不得不接受美国的监管。1951年3月，“行政院”财政经济小组成立，小组成员包括“财政部”、“国防部”、台湾省政府各财经部门、台湾区生产事业管理委员会（简称“生管会”）、台湾银行、美援会等机构的代表和来自美国驻台机构的代表，由台湾省政府主席吴国桢和“财政部长”严家淦共同担任召集人。美方代表不参与决策投票，投票权属于正式委员，也就是来自上述当局各部门的代表。农复会委员沈宗瀚也加入了该小组，从第二次会议开始，出席财经小组和他的下属第一组的会议，且属正式委员。财经小组审议与农业有关的议案时，通常都交给农复会拟具意见，再行讨论。如台湾省农林厅曾提出一个新台币1500万元的特别低利农贷案，第一组第一次审议时即提出要等农复会拟出意见后再议。
沈宗瀚参加财经小组的财经审议工作，使农复会得以初步参与台湾经济政策的策划，这与当时农复会对自身发展趋势的考虑是一致的。由于对三七五减租工作执行效果不满意，加上对当局的苛捐杂税、压低农产品价格等做法极为不满，1951年5月，美方委员贝克就建议农复会与经合署合作，参与台湾经济政策的策划与执行。 而将农业有关的议案交给农复会审议，也符合当局的利益，一是农复会作为美援机构，其意见某些特定的程度上代表了美方的意见，有利于议案的通过；二是农复会有人才优势，在迁台前就延揽了中农所的优秀农林专业人才，当局“中央”层级没有可替代的农林机构。鉴于当时台湾经济对美援高度依赖，以及自身农林人才不足，当局慢慢的变多地将农林业务交给农复会办理，如美援会委托办理的农林部门项目及预算审查工作、生管会委办的外销农产品定价研究工作等。
美国对外提供的援助，受援方需要按照美国严格的会计与审计要求，执行项目申请及预算。以相对基金的使用为例，一般由美援会通知各执行单位提出年度实施计划，并经美援会和美援驻台机构会同审查核定后据以实施。前述农林厅的农贷案即为一例，生管会和美援会还曾委托农复会审查水利局的项目和预算，有些与农复会业务往来较为密切的部门，如地政局、粮食局等，甚至在计划与预算拟订阶段就请农复会提供意见。农复会当时还受生管会等有关部门所托，研究外销农产品定价问题。1951年，围绕烟草价格，烟草专卖局和烟草种植户产生了巨大争议，令当局处境极为尴尬，于是找到农复会，希望以农复会的中立立场，帮助当局制定一个烟草种植户可接受的合适价格，农复会农业生产组组长马保之和该组专家承接了这项工作，对烟草收购价格提出了建议。农复会还曾接受生管会委托，研究香茅油的生产所带来的成本，确定为每台斤8元新台币，在此基础上，当局将收购价定为每台斤9元新台币。
从上述农复会承办的业务来看，农复会并没有严格按照贝克的建议，对当局压低农产品价格的做法进行纠正，反而表现出配合的一面。农复会确定的香茅油生产所带来的成本，就远低于台湾省农林厅提出的每台斤12元新台币。农复会还否决了前述农林厅提出的农贷案，围绕另一项目，农复会畜牧组同样和农林厅意见相左，农林厅因此对农复会颇为不满。面对农复会和农林厅之间的矛盾，新任美方委员菲平（William H. Fippin） 主张农复会要秉持非政府机构的立场，同时不主张承接过多的政府工作，认为这不利于农复会帮助政府机构自身成长的初衷。对于菲平的意见，农复会台湾方面委员则表示，承接政府业务非农复会主动，政府委托过来，他们不能不接受。考虑到农复会在外销农产品定价问题上比较顾及政府立场，将香茅油生产所带来的成本定得较低，虽不至于让农民无利可图，但也还是为了政府利益而压缩了农民的盈利空间，能够准确的看出农复会台方委员及技术人员在承接政府委办业务问题上，配合度应该不低。值得一提的是，除蒋梦麟外，当时另外两位委员沈宗瀚、钱天鹤，和技术部门的一些台方负责人，如前面提到的农业生产组组长马保之，在迁台前都曾供职于国民政府农林部，这种个人经历应也会影响他们对协助政府工作的态度。
农复会内部围绕承接政府委办业务的意见分歧未见进一步激化，到1953年初，连菲平也认可农复会是当局的一部分，在接待来台考察的共同安全署评审团时，菲平表示，农复会从委员到专家，全体工作人员不仅是农复会的员工，也是相应的政府部门的非正式顾问，“在这种意义上，专家是政府的专家，因此，尽管有两个组织，农复会和政府之间有一种联合感。”农复会已被公认为是当局的一部分。主任委员蒋梦麟更明确表示，农复会与当局之间已形成一种非正式的机制，当局已将农复会视为其自身的一部分，而农复会则在努力融入政府体系。
美方委员的立场转变，或许与当时杜鲁门政府不打算长久援助当局，希望其尽快经济自立有关。1952年春，鉴于杜鲁门政府有计划在四年后终止对当局的援助，美国驻台安全分署督促当局拟订较长期的经济发展计划。当局有关部门随后会同起草了“台湾经济四年自给自足方案”，并于1952年11月间经“行政院长”陈诚核准转送共同安全分署署长施幹克（Hubert G. Schenck），此即第一期“台湾经济建设四年计划”。为加强推行四年经建计划，整合财经设计、审议部门，“行政院”于1953年7月在“行政院财经小组”基础上，改组成立了“行政院经济安定委员会”。在“经安会”成立过程中，农复会也进行了一次身份上的转换，开始部分扮演农林主管机关的角色，承担起经建计划中农业相关计划的制定与执行等功能。
“经安会”由来自“行政院”、“财政部”、“经济部”、“国防部”、原生管会、美援会以及农复会的12名委员组成，台湾省政府主席俞鸿钧为主任委员，是一个主要负责经济政策设计、审议、咨询的机构。由于当局未设“中央”层级的工业与农业主管部门，“经安会”原计划下设三个小组和工业、农业两个委员会，工业、农业委员会都肩负设计与执行功能于一体，但考虑到农业方面的人才、技术均可自农复会获得，当局最终决定将农业委员会改为第四组，负责农林、水利、渔牧生产计划和促进经济自立四年计划中农业生产计划事项的设计审议事宜。除工业委员会外，“经安会”下设四组与相应政府部门构成一体两面的关系，“行政院长”陈诚在“经安会”成立会议的致辞中就表示：“本会虽是一个设计、审议、咨询的机构，但各位委员先生都是执行部门的负责人，所以在实际上，本会显已融合设计审议执行于一体”。农复会显然被赋予了农业执行部门的角色，俞鸿钧曾在成立会上表示：“至于四年计划之农业部门方面，因现已有中国农村复兴联合委员会，其人员、技术、组织各方面均具规模，对于执行四年计划农业部门之工作可资协助。因此本委员会下，只须设立第四组，从事设计工作，无需再另设立执行机构。”陈诚也强调，第四组的设立有加强农复会与政府部门联系的意图：“又如中国农村复兴联合委员会之工作，数年来对于农业建设成绩卓著，但与政府有关农林渔牧水利等主管机关，尚缺乏组织上之联系。”
“经安会”第四组召集人为沈宗瀚，委员来自“经济部”、农复会以及台湾省农林厅、粮食局、水利局等有关部门的负责人。除工业委员会外，“经安会”各组并无行政经费，第四组的行政经费即由农复会提供，秘书处设在农复会，由农复会工作人员兼任行政事宜，技术工作则由农复会各组协助。“所谓经安会第四组，事实上与农复会等于是一而二，二而一的单位”。自此以后，农复会运用的经费分为两部分，一部分为相对基金补助政府农业计划经费预算，属“经安会”第四组名下经费，由美国国外业务署（1953年8月7日由共同安全署改为国外业务署）驻台分署和美援会委托农复会监督拨款及用途。另外一部分是农复会自身的经费，由农复会自行编制经费预算，经当局和美国国外业务署驻台分署核准，再由农复会负责监督其用途。
农复会还通过人才输送方式加强与省级农林主管机关的联系。从1954年开始到美援结束，台湾省农林厅长都由农复会的资深技术人员转任，金阳镐（1954—1962年在任）、张宪秋（1962—1965年在任）在出任农林厅长之前，都是农复会中地位仅次于委员的业务部门负责人（小组组长）。考虑到农复会此前与农林厅的矛盾，这显然是农复会有意为之。这样的人事安排，使农林厅形同农复会的下属机构，农复会隐形“农业部”的身份由此也可见一斑。
作为美援中的一个特殊项目，农复会的成立突出反映了美国对于当局的一种矛盾心理：一方面出于“”目的不得不扶持当局，另一方面又对当局的腐败无能极为不满，所以农复会虽是中美合作机构，实际上被置于经合署的直接管理之下，当局对农复会的工作缺少发言权。在迁台之前，农复会是一个与当局关系颇为疏离的“超级机构”。农复会迁台后，特别是1949年底美国决定放弃台湾后，经合署美方人员大多撤离，驻台分署与农复会合署办公，农复会委员穆懿尔兼掌驻台分署，经合署对农复会的干预减弱。由于在农村复兴中积累了独特经验，农复会慢慢的变成为美国援助发展中地区的一个典范，在美国援外机构中的地位有所上升，开始与美援驻台机构处于平等位置。与此同时，由于掌管两个在台美援机构的穆懿尔个人情感上倾向当局，农复会与当局的关系有所转变，尤其是农复会委员沈宗瀚被蒋介石延揽进中央后，农复会开始与党政各部门加强联系。朝鲜战争爆发后，美国恢复援助台湾，农复会被赋予参与策划台湾经济政策的新使命，并有意融入当局体系，农复会与当局的关系于是更趋紧密。1953年7月，当局在新成立的“经安会”设置主管农林渔牧及水利事宜的第四组，农复会得以与当局的省级农林渔牧水利等主管机关取得组织上的联系，部分承担起全台农林事务主管机关的职能。
农复会由成立初期与当局关系的疏离，到迁台后逐渐扮演起当局隐形农林主管机关的角色，归根结底是受到美援政策从消极转向积极的影响。除此之外，还需注意到造成这种转变的另外两个因素：一是冷战背景下农业问题的重要性，农复会因此成为美国援外项目中的一个典范，在美援机构中的地位有很大提升，对于自身事务也有了更多的发言权；二是人的因素，农复会作为合作机构，一开始美方在其中无疑更强势，但农复会中美方工作人员毕竟占少数，三名台方委员以及很多技术人员，大多来自当局的原农林主管机构，在情感上自然更倾向于当局，这对于农复会最终融入当局，起到了重要的推动作用。不过由此也带来一个隐忧。农复会成立之初，出于对当局的不信任心理，在农村建设思路上既受到晏阳初等人开展的乡村建设运动的影响，也试图借鉴美国的农业发展经验，强调农民本位，重视直接服务农民，但在和当局关系日趋紧密，进而部分承担起当局农林主管机关的职能之后，农复会如何在政府利益与农民利益之间维持平衡，是一个值得探究的问题。以香茅油的例子来看，农复会或许从所谓大局观出发，更多站在了当局一面。对此，农复会内部如何考虑？这对台湾农业与农村发展又会产生哪些影响？这些都需要做进一步的研究。
